¿A QUÉ JUEGA LA PROCURADURÍA?

Por: Jaime Burgos Martínez – Abogado, especialista en derechos administrativo y disciplinario. Exservidor de la Procuraduría General de la Nación. 

La Corte Constitucional, al declarar exequibles, en sentencia C-028 de 2006, los artículos 44, numeral 1, 45, letra d) y 46, inciso 1, de la Ley 734 de 2002, sobre sanciones de destitución e inhabilidad general a los servidores públicos (incluidos los de elección popular), manifestó, al cuestionarse si estas vulneran el artículo 93 de la Constitución Política frente al 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (o condena, por juez competente, en proceso penal), que esta norma debe ser interpretada armónicamente con un conjunto de instrumentos internacionales de carácter universal y regional, que permiten ajustarla a los más recientes desafíos de la comunidad internacional, tales como la corrupción; y para combatir esta, habría que acudir a la Convención de la Organización de Estados Americanos contra la Corrupción, aprobada el 26 de marzo de 1996, que impone a los Estados partes la obligación de adoptar medidas preventivas eficaces, en sus respectivos ordenamientos jurídicos.

Tiempo después, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de 15 de noviembre de 2017, al declarar la nulidad de los actos que sancionaron al señor Gustavo Petro Urrego como alcalde mayor de Bogotá, D. C., dijo, en aplicación de la posición de la Corte Constitucional, que este no podía ser sancionado por una conducta distinta de un acto de corrupción (Ley 412 de 1997). La Procuraduría «contravino una disposición de rango superior (artículo 23.2 convencional) que obliga, por vía del principio pacta sunt servanda [lo pactado obliga], a su ineludible observancia por parte de los Estados miembros de la Convención, norma que dispone que solo un juez penal, mediante una sentencia condenatoria dictada en un proceso penal, puede restringir los derechos políticos de una persona».

Sobre este asunto, que se inició el 28 de octubre de 2013 ante la Comisión, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el 8 de julio de 2020, decidió, al declarar afectados los derechos políticos del señor Petro Urrego, que el país debe adecuar en un plazo razonable a su ordenamiento interno: los funcionarios de elección popular no puedan ser destituidos ni inhabilitados por decisiones de autoridades administrativas, sino a través de una condena penal en firme, y que la concentración de las facultades investigativas y sancionadoras en una misma entidad correspondan a distintas instancias o dependencias.

En este caso, el Estado colombiano, representado por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, alegó que no existe internacionalmente un estándar que señale que el único mecanismo legítimo de restricción de derechos políticos sea el resultado de un proceso penal, pues una interpretación sistemática, teleológica y evolutiva del artículo 23.2 de la Convención admite que esta se efectúe por autoridades distintas a jueces penales, siempre que se respeten las garantías inherentes al debido proceso.

Estos mismos argumentos, que fueron desechados por la Corte, adicionados con la interpretación de que se deben tener en cuenta las sentencias anteriores al caso Petro en que se indica que las sanciones pueden ser impuestas por autoridades diferentes a los jueces penales, son utilizados, paradójicamente, para respaldar el proyecto de ley presentado por la Procuraduría ante el Congreso de la República para reformar la Ley 1952 de 2019.

Sin embargo, se ha de recordar que, en el párrafo 96 de la sentencia, de manera concreta y precisa, se afirma que «[l]a Corte reitera que el artículo 23.2 de la Convención Americana es claro en el sentido de que dicho instrumento no permite que órgano administrativo alguno pueda aplicar una sanción que implique una restricción (por ejemplo, imponer una pena de inhabilitación o destitución) a una persona por su inconducta social (en el ejercicio de la función pública o fuera de ella) para el ejercicio de los derechos políticos a elegir y ser elegido: sólo puede serlo por acto jurisdiccional (sentencia) del juez competente en el correspondiente proceso penal. El Tribunal considera que la interpretación literal de este precepto permite arribar a esta conclusión, pues tanto la destitución como la inhabilitación son restricciones a los derechos políticos, no sólo de aquellos funcionarios públicos elegidos popularmente, sino también de sus electores».

El razonamiento exhibido en la exposición de motivos hubiera sido perfecto para pedir la aclaración del sentido o alcance del fallo, dentro de los 90 días siguientes a su notificación (18 de agosto de 2020); pero no se hizo. En la actualidad eso sobra, lo que hay que cumplir es la sentencia en los términos ordenados por la Corte, o de lo contrario, habrá más condenas. No se entiende por qué se desaprovecha la oportunidad de incluir entre las faltas gravísimas del Código General Disciplinario (Ley 1952 de 2019), o la modificación de este, las conductas establecidas en el artículo VI de la Ley 412 de 1997 como actos de corrupción, con el fin de que la Procuraduría mantenga la competencia de los servidores públicos de elección popular, puesto que el artículo 30, numeral 8, de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, de 31 de octubre de 2003, lo autoriza: «El párrafo 1 del presente artículo no menoscabará el ejercicio de facultades disciplinarias por los organismos competentes contra empleados públicos».

No obstante, se insiste en el proyecto, de manera confusa, en el otorgamiento para la Procuraduría, que, a pesar de ser un órgano de control, tiene carácter administrativo (C-244 de 1996), de funciones jurisdiccionales, como si estas fueran a investirla de juez penal o autoridad judicial; la decisión en el caso de Petro es ajena a otros pronunciamientos de la Corte y allí no se hace mención de la imposición de sanción por cualquier autoridad jurisdiccional o administrativa: solo condena, por juez competente, en proceso penal. Lo que podría hacer el Gobierno nacional es presentar a la Convención, de conformidad con su artículo 76, una propuesta de enmienda sobre el 23-2, con el fin de que se someta a consideración de la Asamblea General de la OEA la permisión de que las autoridades administrativas o judiciales distintas a los jueces penales restrinjan los derechos políticos.

A pesar de lo dicho, hay que preguntarse, ¿a qué juega la Procuraduría? A la aprobación de una improvisada reforma ⸺distante de los fines esenciales del Estado⸺, que no soluciona lo dispuesto por la Corte y representa un retroceso para el derecho disciplinario, respecto de los avances logrados en la Ley 1952 de 2019. Todo ello por dejar las cosas para último momento. Naturalmente, que el proyecto de ley, con la creación de 500 cargos de procuradores judiciales, tal como se ha publicitado (CM& 18 de marzo de 2021), no tendrá inconvenientes en un Congreso que, casi en su totalidad, carece de pensamiento analítico y crítico, pero ¡sí goza de buen apetito!