Por: Jaime Burgos Martínez- Abogado, especialista en derecho administrativo y disciplinario.
En estos últimos meses, he observado en algunos pronunciamientos de la jurisdicción contencioso-administrativa su falta de congruencia, por no circunscribirse en sus resoluciones a lo pedido por las partes y a las cuestiones debatidas y probadas en el proceso, sino que, por un lado, van más allá, como si se ejerciera la facultad discrecional de los jueces laborales para dictar fallos, con alcances extra o ultra petita (artículo 50 del Código Procesal del Trabajo y Seguridad Social), o sea, concediendo otra cosa distinta o más de lo pretendido; y, por el otro, echan mano al trillado principio de sostenibilidad fiscal para negar de manera infundada legítimas y justas reclamaciones de prestaciones económicas (por ejemplo, reliquidaciones pensionales), cuando el Gobierno nacional en muchas de sus actuaciones lo ignora.
De esas decisiones, me causó estupor, por lo incomprensible de la tesis jurídica esgrimida, la del 22 de mayo de 2020 (número interno 4523-2016), del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, por medio de la cual se resuelve un recurso de súplica contra la declaración de improsperidad de las excepciones de inepta demanda por indebida escogencia de la acción y caducidad en el proceso, cuyo argumento central se resume en el siguiente párrafo de la providencia:
«Ahora bien, dado que el CPACA no señala un término de caducidad para el «medio de control» de «Nulidad», pues, justamente, una de las características del «contencioso objetivo» es que puede ser ejercido en cualquier tiempo, la Sala se ve en la necesidad de construir, por vía pretoriana, un límite para su ejercicio cuando a través suyo, terceros mas no el beneficiario, demanden los actos administrativos particulares que revoquen de manera directa sanciones disciplinarias; para ello se acude como criterio determinante, el parámetro que siguió el legislador en el CPACA al establecer los términos de caducidad de cada uno de los «medios de control», encontrando que el más amplio es el asignado al de «Nulidad de las cartas de Naturaleza y de las resoluciones de autorización de inscripción», que caduca al cabo de 10 años contados a partir de la fecha de su expedición, mientras que el más corto es el que va aparejado al «Nulidad y Restablecimiento del Derecho», referido a 4 meses».
Todo lo anterior surge debido a la sanción disciplinaria impuesta por la Procuraduría General de la Nación a un servidor de la Rama Ejecutiva, que esta la revocó, posteriormente, a destiempo (1.° de octubre de 2003), e incluso, cuando ya había sido confirmada en sede jurisdiccional por la Sección Segunda del Consejo de Estado, el 10 de octubre de 2002 (número interno 1998-0001), lo que hacía imposible, objetivamente hablando y a primera vista, su revocación (Ley 734 de 2002, artículo 125, inciso 2), tal como lo afirma el demandante; es decir, que el acto acusado fue el de revocatoria de la Procuraduría, en cuyo proceso del medio de control de nulidad ⸺conocido antes como de acción de nulidad simple⸺ se enarboló el novedoso argumento de «construir, por vía pretoriana».
En este sentido, se debe recordar, grosso modo, que la honorable Corporación se remonta al año 367 a. de J. C. en que la lex Licinia Sextia crea la pretura, magistratura a que se le otorgan poderes jurisdiccionales, con el fin de que el pretor declare, a través de sus edictos (de un año de duración), los criterios ⸺para ayudar a suplir o corregir el derecho civil⸺ que se debían seguir en el ejercicio de la jurisdicción. De tal suerte que el pretor intervenía, según lo expresa la Enciclopedia Jurídica Omeba (1976, tomo XVIII, p. 96), «[…]en los procesos civiles en la fase in jure pues la prueba y la sentencia estaban reservadas al iudex (fase apud iudicem), juez privado elegido por las mismas partes».
Igualmente, es oportuno precisar que, como lo afirma Eugéne Petit en su conocido Tratado Elemental de Derecho Romano (Editorial Porrúa, 2007:46), el pretor «[…] no tenía el Poder legislativo propiamente dicho. Encargado de proveer a los intereses generales de la justicia, toma, en virtud de su imperium, todas las medidas que le parecen propias para asegurar la buena administración. Las disposiciones del edicto, edicia, que estaban aprobadas por la opinión pública, sobrevivían al pretor que las había propuesto, e insertadas en los edictos siguientes, adquirían con el tiempo la fuerza de una regla consuetudinaria. Aquellas que reprobaba la equidad caían con su autor, cuyas funciones eran anuales, y podían suscitar contra él, por razón de la responsabilidad en que había incurrido, persecuciones, de las cuales el proceso de Verrés suministra el ejemplo más célebre».
Y, en la actualidad, con el nombre del derecho creado por el pretor romano, mediante sus edictos, denominado derecho pretoriano, se conoce a «los fallos de los tribunales superiores, cuando tienen una posición coincidente respecto de cuestiones similares» (Enciclopedia Jurídica, derecho pretoriano).
De esta apretada síntesis, se puede deducir que el pretor no dictaba sentencias, sino que en sus edictos fijaba las reglas que se debían seguir para el ejercicio del derecho civil ⸺de ahí el nombre de derecho pretoriano u honorario⸺, ni tampoco ostentaba el poder legislativo; entonces, ¿qué se entiende por «construir, por vía pretoriana» en un despacho judicial? En mí sentir, son las posibles soluciones jurídicas que pueden ofrecerse o aportarse ante la ausencia de regulaciones legales en determinado caso; pero no es la situación presentada en la resolución del recurso de súplica que se comenta, puesto que la materia ya estaba reglamentada en su totalidad.
En efecto, el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) establece que el medio de control de nulidad puede ejercitarse en cualquier tiempo, es decir, no tiene plazo, y se debe presentar la demanda en los términos del artículo 137 ibidem. De hecho, el actor, como cualquier persona, con fundamento en esta norma, solicitó la nulidad del acto de revocatoria de la Procuraduría General de la Nación, de contenido particular, en virtud de que «[…] Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos:1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero […]».
La demanda fue admitida y se convocó, de conformidad con el artículo 180 del CPACA, a audiencia inicial; y en su trámite, la Procuraduría y el tercero interesado presentaron sendos escritos de excepciones, en el sentido de que el medio de control que procedía era el de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyo término de cuatro meses para interponer la demanda había vencido desde 2004, y no el de nulidad. Pero dicha petición no prosperó porque el despacho sustanciador se sostuvo en la pertinencia de este último.
Así las cosas, por tratarse de un proceso de única instancia, se concedió el recurso de súplica (artículo 246), con el fin de que la sala competente decidiera cuál de los dos medios de control se ajustaba a las prescripciones legales. Esta admitió la conveniencia del medio de control de nulidad; no obstante, estimó que, en aplicación del término de diez años para incoar el proceso de cartas de naturaleza y de las resoluciones de autorización de inscripción de nacionales, ya se encontraba caduco, puesto que «[…] el ejercicio del «medio de control» de «Nulidad», cuando terceros diferentes al beneficiario de la revocatoria, lo empleen para cuestionar la legalidad de los actos administrativos de contenido particular que revocan sanciones disciplinarias».
Sin embargo, la Corte Constitucional, al determinar la exequibilidad del enunciado antes transcrito del artículo 137 del CPACA, en sentencia C-259 de 6 de mayo de 2015, dijo: «[…] ahora es el Legislador, en su autonomía, quien define el alcance del derecho de acceso a la administración de justicia, para facilitar la tutela judicial efectiva de los derechos en materia del medio de control de nulidad, y no el juez, en su hermenéutica propia, desligada del Legislador, cualquiera que esta sea».
Esto significa que si el mentado artículo 137 permite que se solicite la nulidad de cualquier acto administrativo de contenido particular, con arreglo a las condiciones allí establecidas ⸺sin generar el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero⸺, habrá que preguntarse: ¿por qué el juez tiene que decidir más allá de lo pedido, esto es, de forma ultra petita?
De tal modo que, a mi juicio, no es posible construir o señalar, por vía pretoriana, un término de caducidad limitado o temporal para el medio de control de nulidad, en consideración al instituido ⸺de manera especial o excepcional⸺ para el proceso de cartas de naturaleza y de las resoluciones de autorización de inscripción de nacionales, y con el apoyo de una falsa analogía entre este y las sanciones disciplinarias. La caducidad es materia de regulación del Poder Legislativo y no del juez por analogía.
Excelente Jaime.